Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat-Daerah

Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah

Melalui UU No. 33 Tahun 2004

Oleh

Eko Aryono

1.      Pengertian Dan Tujuan Perimbangan Keuangan Pusat Dan Daerah

Menurut UU Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang dimaksud dengan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah adalah suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan efisien dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

Pada dasarnya pelaksanaan perimbangan keuangan pusat dan daerah merupakan amanat UUD 1945 yaitu diselenggarakannya otonomi seluas-luasnya dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kemudian secara ekspisit tertuang dalam Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mengamanatkan agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan Undang-Undang. Dengan demikian, Pasal ini merupakan landasan filosofis dan landasan konstitusional pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.

Lebih lanjut Pendanaan dalam perimbangan keuangan pusat dan daerah tersebut menganut prinsip money follows function, yang mengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkat pemerintahan.

Dalam UU No 33 tahun 2004 beberapa istilah yang penting adalah Daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Sentralisasi adalah pengaturan kewenangan dari pemerintah daerah kepada pemerintah pusat untuk mengurusi urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan prakarsa dan aspirasi dari rakyatnya dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia.

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah.Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada Daerah dan/atau desa atau sebutan lain dengan kewajiban melaporkan dan mempertanggungjawabkan pelaksanaannya kepada yang menugaskan.

Pendapatan Asli Daerah (PAD) adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan Peraturan Daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.

Dana Bagi Hasil adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah berdasarkan angka persentase untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.

Dana Alokasi Umum (DAU) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.

Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.

Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah.

Dana Tugas Pembantuan adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh Daerah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Tugas Pembantuan.

Dana Darurat adalah dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan kepada Daerah yang mengalami bencana nasional, peristiwa luar biasa, dan/atau krisis solvabilitas.

2.    Definisi Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah

Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagimana cara mencari sumber-sumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor publiknya (Devas, 1989: 179).

B. Transfer Pemerintah Pusat Ke Pemerintah Daerah

1.      Devinisi

Transfer pemerintah pusat ke pemerintah daerah disini dapat diartikan sebagai pemberian dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk memenuhu kebutuhan dan membangun daerah tersebut dalam segala sektor dari anggaran pemerintah pusat yang didapat dari pendapatan nasional dengan tujuan mencapai tujuan ekonomi.

2.      Transfer Pemerintah

Sebelum tahun 1970-1972, pemerintah pusat telah mengalokasikan dana ke daerah tingkat I sesuai dengan rumusan (Undang-Undang No. 32) dengan mempertimbangkan faktor penduduk, panjang jalan, panjang saluran irigasi, luas wilayah, serta potensi daerah. Namun metode ini dianggap terlalu sulit, pemerintah daerah merasa tidak pasti dengan pembagian pendapatan yang akan diterimanya dari tahun ke tahaun dan ternyata rumusan yang ada terlalu memihak (bisa) terhadap jumlah penduduk. Akibatnya cara distribusi itu diakhiri sejak tahun anggaran 1970-1972, dan digantikan dengan Undang-Undang No. 5/1974 tentang Pokok-Pokok Keuangan Daerah, dengan mana pemerintah pusat membagi keuanganya dengan pemerintah daerah didasarkan pada dua kategori yaitu: a) pendapatan yang ditunjuk/diserahkan dan b) subsidi.

a.       Pendapatan yang diajukan /diserahkan meliputi : pajak royalti, pungutan yang semula dikenakan oleh pemerintah pusat, tetapi deserahkan seluruhnya atau sebagian kepada pemerintah daerah. Ini meliputi :

1.      Ipeda (Iuran Pembangunan Daerah)

Pajak terhadap tanah dan bangunan di kota. 10% dari pendapatan ini dialokasikan untuk biaya pemungutan, dan dari sisanya 10% diserahkan kepada pemerintah daerah tingkat I dan yang 90% diserahkan kepada pemerintah daerah tingkat II. Pendapatan dari Ipeda ini dimasukkan dalam anggaran pendapatan pembangunan. Mulai masuk 1986-1987 Ipeda digantikan dengan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB).

2.      Pungutan produksi

Pungutan atas kayu yang ditebang di suatu daerah. Besarnya pungutan ini ditentukan oleh Menteri Pertanian dan sekarang ini kira-kira sebesar 15% dari keuntungan bersih.

3.      Cess

Sebesar Rp. 300,00/kg dikenakan pada cengkeh (Sumbangan Rehabilitasi Cengkeh) dibayarkan kepada daerah tingkat I dimana cenkeh itu dihasilkan.

4.      Cess

Yang dikenakan pada kopra dibayarkan kepada daerah tingkat I sebagai dana rehabilitasi.

b.      Subsidi : Ada beberapa macam subsidi yang dibayarkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tingkat I dan tingkat II untuk proyek-proyek tertentu:

1.      Subsidi Daerah Otonom

Subsidi ini meliputi gaji dan tunjangan bagi karyawan yang dipekerjakan oleh pemerintah kabupaten dan kotamadya. Yang pada mulanya dibayarkan oleh Menteri Dalam Negri kepada daerah tingkat I melalui anggaran rutin. Subsidi ini meliputi semua golongan pegawai negri sipil termasuk supir, pengantar surat maupun pesuruh.

2.      Bantuan Pembangunan Daerah Tingkat I

Subsidi ini sering dikenal sebagai Inpres Dati I dan merupakan subsidi untuk berbagai macam tujuan proyek pembangunan yang diusahakan oleh pemerintah propinsi. Subsidi ini menggantikan Alokasi Devisa Otomatis (ADO) yang besarannya 10% dari jumlah nilai ekspor propinsi yang bersangkutan. Sistem yang baru menjamin bahwa masing-masing propinsi akan menerima subsidi paling tidak sama dengan jumlah yang diterima atas dasar sistem ADO, sehingga menjamin propinsi-propinsi seperti Sumatera Utara dan Sumatera Selatan tetap menerima di atas alokasi rata-rata.

3.      Bantuan Kabupaten

Bantuan ini dialokasikan untuk penbiayaan proyek-proyek pembangunan yang  telah ditentukan oleh pemerintah pusat.

4.      Bantuan Pembangunan Sekolah Dasar

Bantuan ini dialokasikan ke kabupaten dan kotamadya untuk tujuan pembangunan pendidikan dan dananya baru dapat dibelanjakan setelah ada persetujuan dari pemerintah propinsi sesui dengan petunjuk yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat.

5.      Bantuan Sarana Kesehatan

Bantuan ini sangat menyerupai bantuan pembanguna sekolah dasar, tetapi bantuan ini dialokasikan ke kabupaten dan kotamadya untuk tujuan kesehatan.

6.      Bantuan Desa

Dana ini dialokasikan sebagai bantuan untuk menunjang proyek-proyek pembangunan yang berlangsung yg dalam hal ini untuk pembiayaan diluar bahan bangunan atau bahan-bahan pokok.

7.      Subsidi Pembiayaan Penyelenggaraan Sekolah Dasar

Dan ini diberikan untuk bantuan operasional sekolah dasar.

Dari dana-dana bantuan yang diperuntukan untuk kepentingan sekolah dasar (SD) kini telah berubah menjadi hingga tingkat sekolah menengak akhir (SMA).

C.       Pembiayaan Sektoral

Sebagai tambahan terhadap subsidi/bantuan.

Alokasi utama dari pengeluaran jenis ini adalah:

1.      Untuk departemen pekerjaan umum

Berupa  pengeluaran sektoral untuk pembangunan jalan negara maupun jalan propinsi, serta pembiayaan bagi kegiatan-kegiatan operasional dan pemeliharaan irigasi, dan

2.      Untuk departemen pertanian

Berupa pengembangan pertanian, perkebunan, perikanan, dan peternakan.

D.    Pinjaman

Dana pinjaman yang diberikan oleh pemerintah daerah terutama sekali berupa Inpres Pasar untuk program perbaikan kampung. Dengan program ini, Bank Rakyat Indonesian memberikan pinjaman yang dijamin oleh pemerintah pusat kepada pemerintah propinsi, kotamadya maupun kabupaten untuk pengembangan toko-toko, pasar, karena pemerintah pusat memberi subsidi pembayaran bunga, dan dibayar kembali setelah 10 tahun.

3. Besarnya Transfer Pemerintah Pusat Kepada Pemerintah Daerah

1.      Subsidi Pemerintah Pusat Untuk Pemerintah Daerah Tingkat I. Meliputi:

a.       Penerimaan rutin

b.      Penerimaan pembangunan

2.      Sumber pendapatan pemerintah daerah tingkat i

A.    Pendapatan asli daerah

a.       Pajak

·         Pajak rumah tangga

·         Bea balik nama

·         Pajak kendaraan bermotor

·         Tambahan pajak kekayaan

·         Pungutan iuran hasil hutang

·         Pajak BBM

·         Pajak atas ijin menangkap ikan

·         Pajak lain-lain

b.      Pendapatan dari perusahaan-perusahaan daerah

c.       Penerimaan dari jasa

d.      Penerimaan dari sewa (tanah, rumah, dan bangunan, kendaraan)

e.       Penerimaan dari dina-dinas

B.     Pendapatan dalam negri

a.       Pendapatan yang dianggarkan

b.      Bantuan

c.       Lain-lain (termasuk pinjaman)

3.      Sumber pendapatan pemerintah daerah tingkat ii

A.    Pendapatan asli daerah

a.       Pajak

·         Pajak tontonan

·         Pajak hotel dan rumah makan

·         Pajak radio

·         Pajak bangsa asing

·         Pajak potongan hewan

·         Pajak kendaraan tidak bermotor

·         Pajak iklan

·         Pajak anjing

·         Pajak minuman keras

·         Pajak jalan

·         Pajak ijin usaha

·         Pajak lain-lain

b.      Pajak jasa-jasa lokal

c.       Penerimaan dari dinas-dinas

d.      Penerimaan sewa (tanah dan bangunan, dan kendaraan, dll)

e.       Penerimaan dari perusahaan-perusahaan daerah

B.     Pendapatan dalam negri

a.       Pendapatan yg dianggarkan

b.      Pinjaman

C.     Penghasilan lain-lain

4.      Pelaksanaan otonomi daerah

Dalam pelaksanaan otonomi daerah, pemerintah daerah harus mempunyai sumber-sumber keuangan yang memadai untuk membiayai penyelenggaraan otonominya. Kapasitas keuangan pemerintah daerah akan menentukan kemampuan pemerintah daerah dalam menjalankan fungsi-fungsinya seperti melaksanakan fungsi pelayanan masyarakat (public service function), melaksanakan fungsi pembangunan (development function) dan perlindungan masyarakat (protective function). Rendahnya kemampuan keuangan daerah akan menimbulkan siklus efek negatif antara lain rendahnya tingkat pelayanan masyarakat yang pada gilirannya akan mengundang campur tangan pusat atau bahkan dalam bentuk ekstrim menyebabkan dialihkannya sebagian fungsi-fungsi pemerintah daerah ke tingkat pemerintahan yang lebih atas ataupun kepada instansi vertikal (unit dekonsentrasi). Kemampuan keuangan daerah ditentukan oleh ketersediaan sumber-sumber pajak (tax objects) dan tingkat hasil (buoyancy) dari objek tersebut. Tingkat hasil pajak ditentukan oleh  sejauhmana sumber pajak (tax bases) responsif terhadap kekuatan-kekuatan yang mempengaruhi objek pengeluaran, seperti inflasi, pertambahan penduduk dan pertumbuhan ekonomi yang pada gilirannya akan berkorelasi dengan tingkat pelayanan baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Di samping itu, sumber-sumber pendapatan potensial yang dimiliki oleh daerah akan menentukan tingkat kemampuan keuangannya. Setiap daerah mempunyai potensi pendapatan yang berbeda karena perbedaan kondisi ekonomi,sumber daya alam, besaran wilayah, tingkat pengangguran, dan besaran penduduk 

Dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa penerimaan Daerah dalam pelaksanaan Desentralisasi terdiri atas Pendapatan Daerah dan Pembiayaan. Pendapatan Daerah bersumber dari Pendapatan Asli Daerah; Dana Perimbangan; dan Lain-lain Pendapatan.

1.          Pendapatan Asli Daerah (PAD)

Pendapatan Asli Daerah (PAD) adalah pendapatan yang diperoleh Daerah yang dipungut berdasarkan Peraturan Daerah sesuai dengan peraturan perundang- undangan. Pendapatan Asli Daerah (PAD) bersumber dari Pajak Daerah, Retribusi Daerah, hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan lain-lain PAD yang sah (meliputi hasil penjualan kekayaan Daerah yang tidak dipisahkan;jasa giro;pendapatan bunga;keuntungan selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing; dan komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh Daerah).

2.      Dana Perimbangan

Dana Perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi.

Telly Sumbu (2010) menemukan berbagai ketidak selarasan dalam perundangan pengelolaan keuangan Negara. Sebagai contoh Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 yang mengandung isi dan pokok pengelolaan keuangan Negara dan daerah, namun jika ditelaah secara mendalam latar belakang dan penyatuan tersebut tidak ditemukan dalam UU ini.

Bahkan lebih tidak selaras lagi (disharmoni) dalam Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, tidak ditemukan istilah keuangan daerah, pada hal keuangan daerah ini merupakan obyek pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

4. Bantuan Pusat “Tax Effort” Dan “Fiscal Need”

Literatur mengenai hubungan keuangan antara pemerintah ini mencangkup beberapa perusahaan yang berkaitan dengan berbagai faktor seperti usaha pajak.

Tax effort adalah usaha pajak yang berarti jumlah pajak yang sungguh-sungguh dikumpulkan oleh kantor pajak dan dilawankan dengan potensi pajak (tax capacity = tax potensial) yaitu sejumlah pajak yang seharusnya mampu dikumpulkan dari dasar pajak (tax base), yang biasanya berupa pendapatan per kapita.

Fiscal need adalah kebutuhan fiskal yang dapat diartikan  sebagai biaya pemeliharaan prasarana sosial ekonomi seperti angkutan dan komunikasi, lembaga pendidikan dan pusat kesehatan. Dikehendaki bahwa transfer dana dan pengeluaran pemerintah di berbagai daerah hendaknya memiliki dampak pemerataan (equalization effect) yang layak dalam masyarakat